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上海市舊區改造“十二五”發展規劃

2013/9/15 10:37:00 來源:上海市城鄉建設和交通委員會

   舊區改造是城市建設和發展的重要任務,是貫徹落實科學發展觀、轉變經濟發展方式的重要舉措;舊區改造也是一項民生工作,關系到廣大市民群眾基本住房條件和居住環境質量的改善。上海舊區改造包括“拆、改、留”。“拆”是對房屋結構簡陋、基礎設施較差及沒有保留價值的危舊房進行拆除改造;“改”是對城市規劃予以保留、但建筑標準較低的房屋實施成套改造、平改坡和環境整治等舊住房綜合改造;“留”是對歷史風貌街區和優秀歷史建筑開展保留保護性修繕改造。“十二五”期間,根據市委、市政府工作要求,為切實解決市民群眾的居住困難,本市舊區改造的重點以拆除二級舊里以下房屋改造為主。本規劃主要對舊區改造中拆除改造進行規劃。


  一、“十一五”舊區改造發展回顧


  “十一五”期間,是本市籌辦及舉辦世博會的重要時期。在市委、市政府的領導下,舊區改造緊緊圍繞“服務世博、改善民生”的目標,創新機制,完善政策,積極改善居民群眾的居住條件,較好地完成了各項任務。


  (一)主要工作


  1、積極推進成片二級舊里以下房屋改造,市民群眾住房條件持續得到改善。“十一五”期間,本市中心城區共拆除二級舊里以下房屋343萬平方米,受益居民12.5萬戶左右。其中,市重點項目閘北區“北廣場”、黃浦區董家渡13A、15A街坊、普陀區建民村完成改造,虹口區虹鎮老街完成80%,楊浦區平涼西塊完成50%。自上世紀90年代以來,通過舊區改造,全市約130多萬家庭改善了居住條件,城鎮居民人均居住面積由1991年的6.6平方米提高到2010年的17.5平方米。


  2、試行并推廣舊改新機制,舊區改造呈現出良好的發展勢頭。針對“十一五”初期舊區改造遇到的速度放緩、矛盾突出的實際困難,市、區相關部門及時分析形勢,剖析瓶頸問題,研究提出實行舊區改造事前征詢居民意見、居住房屋拆遷補償“數磚頭加套型保底”和增加就近安置方式等新機制,并積極開展試點和推廣。經過實踐,舊區改造呈現出新的發展態勢,改造力度進一步加大,改造速度加快,各類矛盾明顯下降。其中,舊區改造事前征詢居民意見的工作方法得到了中央有關部門和其他省市同行的肯定。


  3、加快建設和籌措各類動遷安置房,滿足動遷居民多元選擇要求。市政府啟動了寶山區顧村、嘉定區江橋、閔行區浦江、浦東新區(南匯)周康航、曹路、航頭、松江區泗涇等15個大型居住社區規劃建設。“十一五”期間,全市各類動遷安置房開工建設3250萬平方米,竣工2960萬平方米。其中,市屬動遷安置房開工建設830萬平方米,供應12萬套左右,有力地支持了舊區改造和其他重大工程建設。同時,中心城區各區安排就近安置房項目建設36個,在建項目12個,在建規模160萬平方米(約2萬套)。


  4、開展郊區城鎮棚戶簡屋調查和統計,積極探索改造機制和政策。為進一步加快本市城鄉一體化發展進程,消除城鄉二元結構,切實提高郊區居民居住條件和水平,開展了郊區城鎮棚戶簡屋調查。據統計,郊區城鎮棚戶簡屋地塊共270塊,涉及到60個鎮(街道),占地832公頃,棚戶簡屋394萬平方米,涉及到居民5.6萬戶。在此基礎上,研究完善相關的改造機制和支持政策。隨著本市社會經濟進一步發展,適時推進城鎮棚戶簡屋改造,不僅可以改善居民群眾的住房困難,而且可以完善城鎮功能,改善城鎮面貌,加強社會管理,促進社會公平。


  5、制定出臺一系列舊區改造政策文件,有力地促進和規范舊區改造工作。“十一五”期間,市政府批轉和印發了《關于積極推進本市“十一五”舊區改造工作的若干意見》、《關于進一步推進本市舊區改造工作若干意見》、《關于貫徹國務院推進城市和國有工礦棚戶區改造會議精神加快本市舊區改造工作的意見》、《關于加快本市市屬動遷安置房建設的若干意見》,市建設交通委、市房屋局等聯合印發《關于積極推進本市舊區改造工作的政策意見》、《關于開展舊區改造事前征詢制度試點工作意見》,財政部門印發《上海市舊區改造專項基金管理辦法》,市房屋部門印發《關于調整完善本市城市房屋拆遷補償安置政策試點工作的意見》等,為大力推進舊區改造奠定了政策法規基礎。


  6、開展一批重點調研課題,注重舊區改造理論和實際相結合。一是完成市委《創新舊區改造機制,完善舊區改造政策》重點調研課題,并開展“后評估”工作;二是完成舊區改造事前二次征詢居民意見的調查研究,出臺規范性文件,并開展試點及推廣;三是組織編制《上海市舊區改造政策文件匯編》、《2009年上海舊區改造新政試點方案匯編》、《上海市中心城區舊區改造地塊圖集匯編》等;四是研究建設“上海市舊區改造管理信息系統”項目,建立舊區改造信息化管理平臺。


  (二)主要經驗


  “十一五”期間,本市舊區改造遇到了大規模市政基礎設施建設、國際金融危機、房地產市場波動以及法律法規政策調整等因素影響,經過努力,仍然取得了較好成績,主要經驗:


  一是舊區改造要不斷解放思想、開拓創新。舊區改造是城市建設和發展的永恒主題。多年來,舊區改造的過程,也是解放思想、大膽創新的過程。“十一五”初期,面對舊區改造的實際困難,各級政府迎難而上,堅持“以人為本”、實事求是,創新機制、破解難題,創造性地提出“走群眾路線”和“民主協商”的辦法以及實施“和諧拆遷”和引入社會第三方監督機制,充分尊重市民群眾選擇權、參與權、知情權和監督權,調動了社會各方面的積極性和主動性,開創了舊區改造工作的新局面。


  二是舊區改造要發動社會廣泛參與。舊區改造是一項復雜的社會工程,關系到群眾的切身利益和社會和諧穩定。實踐證明,舊區改造需要各級組織、社會各界和居民群眾的積極參與和配合。如基層組織(街道、居委會)承擔組織動員、宣傳教育、托底保障、矛盾化解等工作;政府相關部門按照職責分工,主動靠前,制定政策,解決問題;人大代表、政協委員等社會公信人士充分發揮監督協調作用;居民群眾積極參與,真正做到“我要改”而非“要我改”等。


  三是舊區改造要公開透明操作。這是舊區改造順利實施的根本保證,也是社會各界關注的重點。舊區改造要在“陽光”下操作,要全面公示政策法規、工作方案、安置房源,以及每家每戶的實際情況,特別要做到改造方案要與居民群眾研究討論以及居民補償安置結果全部公開,并保持政策前后一致。同時,要建立投訴舉報制度,落實部門監督,調動群眾監督,將監督貫穿于前期調查、簽約協商、安置結果等全過程。


  四是舊區改造要加強隊伍建設。這是舊區改造順利推進的關鍵。舊區改造工作人員站在第一線,直接面對著市民群眾,承擔著政策宣傳、幫助指導、簽約補償、矛盾調解等工作,要求高、任務重、責任大,需要有較高的法制意識和能力素質。因此,需要不斷加強隊伍建設,提高工作水平。一方面,要加強在職人員的崗位培訓,堅持“持證上崗”;另一方面,應吸引社會優秀人才,提高整個行業的形象和水平。


  “十一五”期間,本市舊區改造在取得一定成績的同時,也出現了一些新情況、新問題,需要加以解決:一是中心城區舊區改造任務依然十分艱巨,居民群眾改造呼聲很高,需要持續抓緊推進改造;二是隨著郊區城鄉一體化建設進程的加快,郊區城鎮危舊房改造矛盾日顯突出,需要抓緊啟動改造;三是受房地產市場的波動和大規模舊區改造的推進,本市動遷安置房出現階段性不足以及部分大基地公共服務設施建設配套滯后,需要加快推進建設。


  二、“十二五”上海舊區改造發展的形勢和背景


  “十二五”是上海全面推進科學發展、轉變經濟發展方式、構建和諧社會的重要時期,社會經濟發展將更加注重于惠及民生,注重于改善市民群眾的基本生活條件。舊區改造是科學發展、改善民生的重要載體,綜合上海“十二五”發展要求,舊區改造面臨以下的形勢特征:


  (一)從國家加大保障性安居工程建設來看,推進城市舊區改造(棚戶區改造)是安居工程的重要內容。2007年,黨的十七大提出“住有所居”目標,要求著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題,切實改善人民群眾居住條件。2008年以來,為積極解決城鎮中低收入家庭的住房困難,中央實施了國家安居工程建設,其中要求加快推進各類棚戶區改造。2010年,全國建設各類城鎮保障性住房和棚戶區改造590萬套(戶),“十二五”期間,規劃任務3600萬套(戶)。現階段,上海舊區改造重點是拆除改造成片二級舊里以下房屋,并列入國家安居工程建設范圍,必須全力加以推進。


  (二)從上海住房保障制度建設來看,舊區改造是現階段住房保障的重要組成部分。近年來,上海住房保障建設進入了快速發展階段。從多年來本市大規模城市建設的經驗來看,舊區改造已成為解決中低收入家庭住房困難的重要渠道,是徹底解決住房困難戶的有效途徑。經調查,居住在二級舊里以下房屋內的居民絕大多數是中低收入群體,難以通過自身力量解決住房困難,需要通過政府實施舊區改造改善居住條件。“十二五”期間,根據市委、市政府的要求,舊區改造要進一步發揮解決中低收入家庭住房保障的作用,積極突出其公益性特征,把解決市民群眾住房困難作為其根本目的。


  (三)從本市舊區改造現狀和條件來看,居民群眾要求改造的呼聲越來越高。據統計,至“十一五”期末,本市中心城區仍有成片二級舊里以下房屋640萬平方米左右,零星二級舊里超過80萬平方米。同時,郊區城鎮也有大量的危舊房急需改造。隨著社會經濟進一步發展,二級舊里以下房屋嚴重影響城市的公共安全,與現代化國際大都市發展要求很不協調。加快推進改造,不僅可以改善市民群眾的住房困難,而且可以完善城市功能,改善城區面貌,增強人民群眾的向心力和凝聚力。


  (四)從國家政策法規調整趨勢來看,舊區改造需要不斷創新和完善方式方法。“十二五”期間,本市舊區改造不僅任務重、難度大、成本高,而且需要根據國家和本市土地、規劃、房屋征收、信貸、稅費等政策法規的變化不斷調整具體做法。如國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺后,本市舊區改造中房屋征收(拆遷)管理體制、工作機制、操作模式等發生重大變化,需要及時調整和磨合。同時,針對新情況、新問題,要繼續創新機制,不斷深化和改進操作辦法。


  總的來看,“十二五”期間,本市舊區改造不僅面臨著機遇,而且需要應對嚴峻的挑戰,市、區各級政府必須認清形勢,上下一致,舉全市之力,加快推進舊區改造,進一步提高市民群眾的居住水平,促進社會經濟協調發展。


  三、“十二五”舊區改造指導思想和目標任務


  (一)指導思想


  按照黨的十七大和市第九次黨代會提出的發展目標,以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,按照“創新驅動、轉型發展”的要求,深入貫徹落實科學發展觀,以加快推進“四個率先”、加快建設“四個中心”和國際大都市建設為契機,進一步解放思想,迎難而上,實事求是,盡力而為,繼續加快推進中心城區舊區改造,啟動郊區城鎮棚戶簡屋改造,進一步優化城市空間,完善城市功能,調整產業結構,切實提高和改善市民群眾的居住條件,實現城市可持續發展。


  (二)基本原則


  1、堅持政府主導、社會參與。舊區改造關系到城市發展和改善民生,是各級政府的重要職責。舊區改造要充分發揮政府統籌協調、組織領導的作用,同時,也要積極搭建社會化參與平臺,鼓勵和引導市民群眾和社會各界參加。


  2、堅持以人為本、依法改造。舊區改造要嚴格執行國家和本市法律法規和政策,制訂合理的補償安置標準,規范各種行為,切實保護群眾的合法權益。在過程中,要尊重群眾的意愿,盡可能解決群眾遇到的實際困難。


  3、堅持創新機制、完善政策。舊區改造涉及到土地、規劃、房屋征收等政策,需要根據形勢的變化,不斷調整和完善政策措施,進一步深化與住房保障、尊重民意、多渠道安置相結合的改造方式,并注重政策的連續性、穩定性、操作性。


  4、堅持統籌兼顧、突出重點。舊區改造是城市建設的長期任務,要根據經濟社會發展水平,合理確定目標任務。現階段,本市舊區改造要從居住條件最困難、安全隱患最嚴重、群眾要求最迫切的危舊房入手,有計劃有步驟地組織實施。


  (三)發展目標


  今后5年,本市舊區改造按照社會經濟發展總的要求,以中心城區和郊區城鎮危舊房為重點,加快推進改造工作,至“十二五”期末,完成改造中心城區成片二級舊里以下房屋50%左右,積極穩妥推進郊區城鎮棚戶簡屋改造。具體發展目標:


  1、完成改造中心城區二級舊里以下房屋350萬平方米左右,受益居民約15萬戶。其中,長寧區、靜安區、徐匯區等基本完成集中成片二級舊里以下房屋改造;楊浦區、虹口區、閘北區、普陀區、黃浦區等選擇規模大、群眾呼聲高的成片集中地塊進行改造;浦東新區基本完成本區域內中環線以內的二級舊里以下房屋改造;


  2、加快推進郊區國有農場危舊房改造,基本完成63萬平方米危舊房改造任務;啟動郊區城鎮集中成片棚戶簡屋改造試點并逐步推開;積極推進寶山區顧村鎮、金山區朱涇鎮等棚戶簡屋改造試點。


  3、新開工建設動遷安置房3200萬平方米(約40萬套),供應2500萬平方米(約35萬套)。其中,市屬動遷安置房基地和中心城區就近動遷安置房新開工建設1700萬平方米、供應1500萬平方米(約18萬套)。


  (四)主要任務


  1、各區(縣)應按照本市舊區改造發展目標和本區域實際情況,編制舊區改造規劃和年度計劃,并納入國民經濟和社會發展規劃計劃。舊區改造規劃要規定工作目標、總體要求、安置房源籌措和資金安排等政策措施以及規劃實施的保障措施等內容;年度計劃要明確改造計劃、資金安排、安置房源數量和區域分布等內容。市舊改管理部門應加強舊區改造規劃和年度計劃實施的監督和管理。


  2、加快推進重點舊區改造項目改造,即:楊浦區平涼西塊、大橋街道地區、定海街道地區;閘北區長安西塊、老北站地區、蘇州河北岸地區、寶山街道地區;虹口區虹鎮老街地區、北外灘地區;普陀區中心村、金沙新村、老真北地區;黃浦區董家渡地區、老城廂地區、露香園路地區以及寶山區顧村鎮、金山區朱涇鎮等。積極研究和探索“城中村”和零星舊改地塊改造的工作機制和政策,適時啟動推進工作。


  3、加快動遷安置房基地“拆遷騰地、規劃設計、開工建設、綜合配套”,建立和完善建設機制和定價機制,并積極引進中心城區優質教育、衛生、商業等社會公共服務資源以及優化產業布局、擴大就業機會。中心城區各區要進一步挖掘潛力,建設就近動遷安置房,滿足動遷居民多元安置的需求。


  4、加快推進房屋拆遷存量基地的收尾工作。對已出讓多年、但尚未啟動或部分啟動又停滯的舊區改造地塊,采取積極措施,限期開發單位啟動改造。對沒有按時啟動的地塊,所在區政府應與受讓人協商土地使用權收回工作或依法啟動土地使用權收回程序。


  四、保障措施


  (一)加強組織領導。舊區改造工作涉及面廣、政策性強。各級政府要充分發揮組織領導作用,將舊區改造工作納入政府工作的重要議事日程,完善工作機構,明確工作任務,強化工作責任。市、區(縣)舊改、發改、建設、財政、規劃土地、房屋等部門應按照各自職責,緊密配合,通力合作,加強和改善服務,確保舊區改造順利實施。


  (二)積極開展舊區改造事前征詢居民意見工作。對列入本市舊區改造規劃范圍內需要實施房屋征收的地塊,全面推行舊區改造事前征詢居民意見工作,充分尊重居民群眾改造意愿,在大多數居民同意的基礎上組織實施。


  (三)加大對舊區改造資金支持力度。一是市、區兩級政府通過統籌土地出讓收入、公有住房出售凈歸集資金及其增值收益、直管公有住房拆遷補償款、財政預算安排資金等方式,可分別設立市、區舊區改造專項基金;二是對楊浦、閘北、虹口、黃浦、普陀等重點區的重點推進項目,采取市、區合作的方式,市、區投入資金比例為6:4(黃浦區5:5);三是鼓勵金融機構對符合信貸條件的舊區改造項目在信貸資金規模上給予支持,并執行保障性住房建設項目資本金最低20%的規定。


  (四)研究制訂相關的政策文件。一是按照國務院出臺的《國有土地上房屋征收補償條例》精神,研究落實上海貫徹實施意見,要堅持實行公示制度,做到“過程全透明、結果全公開”,確保“依法征收”和“陽光征收”;二是研究出臺《關于推進本市郊區城鎮棚戶簡屋改造的試行意見》,擬通過房屋征收、拆除重建、舊住房修繕等改造方式,在改造資金、土地指標、建設規劃參數以及有關稅費減免等方面給予支持,積極穩妥地推進郊區城鎮棚戶簡屋改造。


  (五)統籌用地指標和規劃指標。郊區各區(縣)抓緊編制和報批城鎮控制性詳細規劃。一是在城鎮棚戶簡屋改造時,涉及到的建設用地指標及部分農用地轉用指標和占補平衡指標等,市、區(縣)政府可采取計劃指標單列方式,統籌協調平衡。二是為節約集約利用土地,對于城鎮棚戶簡屋地塊,在周邊條件允許的情況下,在規劃編制中建設規劃指標可給予支持。


  (六)加快動遷安置房土地供應和項目審批。全力推進舊區改造動遷安置房建設,進一步加大規劃選址、土地供應的力度,建立項目行政審批快速通道,加快項目建設和房源供應,抓緊基地外圍市政基礎設施建設,進一步提升交通和社會公共服務水平,滿足動遷居住基本生活需求。


  (七)進一步完善舊區改造矛盾化解機制。一是建立源頭防范制度,包括信訪部門提前介入、開展舊區改造事前社會風險評估等;二是建立事后矛盾化解制度,積極探索社會力量參與矛盾化解、信訪聽證和終結、心理疏導與幫扶解困相結合的辦法;三是搭建社會第三方公信人士參與平臺,邀請人大代表、政協委員、專業律師、社會公信人士和居民代表,共同參與和監督舊區改造、房屋征收的工作。


  (八)加強舊區改造監督管理。一是建立健全舊區改造信息管理系統,加強市、區、基地信息交流和溝通,實現舊區改造科學化、信息化、精細化管理;二是建立目標考核機制,實行年度目標考核,將監督檢查、目標考核等列入政府責任管理和政績考核范圍;三是各級政府要定期向同級人民代表大會或常務委員會報告舊區改造工作實施情況,及時向社會公示有關信息;四是加強宣傳輿論引導,注重發揮新聞媒體的作用,采取多種形式,廣泛宣傳舊區改造的積極意義,正確解讀有關法律、法規和政策。




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